Finansal Mimari

Sayın Hazine ve Maliye Bakanı ALBAYRAK tarafından 19 Eylülde açıklanan ve 20 Eylül 2018 tarih ve 30541 sayılı mükerrer Resmi Gazetede yayımlanarak uygulamaya alınan Yeni Ekonomik Program hakkında hemen her cepheden farklı bakış açılarını sergileyen tepkiler gecikmedi.

Büyüme, ekonomik krize çözüm üretmesi gibi konulara ilişkin değerlendirmeleri konunun uzmanlarına bırakarak iki noktanın diğer tedbirlere ilişkin tartışmalar arasında kaybolma riski var.

Bunlardan ilki, YEP’in 10 ve 11 nolu temel hedefleri olarak ortaya konan yeni bir finansal mimari arayışı ve bu anlamda Türkiye Finansal Hizmetler Kurumu kurulması; diğeri ise “Büyüme ve İstihdam” başlıklı 5 nolu Bölümde yer alan yenilikçi projelerin finansmanı için Kitlesel Fonlama (Crowdfunding) ve ICO (Initial Coin Offerings) finansman tekniklerinin bir ekonomik programda “tedbir” olarak yer alması.

Büyümenin finansmanında yeni ve son dönemde oldukça revaçta olan kitlesel fonlama ve alternatif IPO, ICOları daha sonra ele almak üzere finansal mimari hakkındaki düşüncelerimi, bu konuda bir zamanlar oldukça meraklı birisi olarak paylaşmak isterim.

Literatürde “finansal mimari” olarak ifade edilen ve finansal piyasaları düzenleyici ve denetleyici otoritelerin nasıl kurgulanması gerektiğine yönelik bu tartışma, ne ülkemiz ne de uluslararası alanda yeni değil. 1990ların başında başladı sonra bir süre eski hararetini kaybetti ama özelikle 2007 – 2008 krizi sonrasında yeniden gündeme geldi.

Finansal mimariyi değiştirme kararı alan ülkeler bakıldığında, bu yeniden yapılanmanın bir amaca binaen gerçekleştirildiği görülüyor doğal olarak. Özellikle de finansal kriz sırasında sistemik riskinin ölçümlenmesinde yaşanan bilgi eksikliği ve riskin finansal sistemin tamamına yaygın bir nitelik taşıması nedeniyle alınması gereken eylemlerde koordinasyonu ihtiyacı en önemli eksiklikler olarak karşımıza çıkmıştı. Elbette burada ilgili ülkelerde, değişiklik öncesi var olan finansal mimari ve finansal sistemin aktörlerinin sistem içerisindeki baskınlığının da önemi büyük. Ülkelerdeki finansal mimariyi finansal piyasaların yapısı ve aktörlerin etkinliğinden bağımsız düşünmek mümkün değil. Yaşanan finansal mimari değişikliklerinin sebep sonuç ilişkisini inceleyen onlarca makale söz konusu ancak hemen hepsinin nihai önerisi; finansal düzenlemeler ya da mimarideki değişikliklerin sistemin daha etkin çalışması, üretimin finansmanı yöntemleri (kredi mekanizması/sermaye piyasası) arasında dengenin kurulması, bir mekanizmanın ağırlık kazanarak sistemi şoklara karşı daha duyarlı hale getirmesinin önlenmesi amaçlarına yönelik olması gerektiği.

Peki ülkemiz açısından bakıldığında böyle bir ihtiyaç olduğuna emin miyiz? Buna net olarak “evet” demenin zor olduğu hemen herkes tarafından kabul edilecektir. Ne tür bir sıkıntı ortaya çıkmıştır ki, finansal mimari de ciddi bir değişikliğe gidilme ihtiyacı doğmuştur? Örneğin bir krize müdahale edilmesinde gecikme mi yaşanmıştır? Ya da otoriteler arasında koordinasyon eksikliği mi ortaya çıkmıştır? Kredi ve sermaye piyasalarını birlikte etkileyen bir riskten ötürü her iki piyasada birden alınması gereken eylemlerde gecikme mi yaşanmıştır? Elbetteki bu tür entegrasyonlar da maliyet avantajı gibi amaçlar da söz konusu ancak bu saik ile yapılan entegrasyonlarda başarı elde edilemediğini de ifade etmek yerinde olacaktır. Bu tür değişikliklerin moda olarak ya da sonuçları, özellikle de istenmeyen etkiler tahlil edilmeden, etki analizleri yapılmadan uygulamaya alınması beklenen olumlu etkinin gerçekleşmemesine hatta olumsuz etkilerinin ortaya çıkmasına neden olacaktır.

Peki ülkemizdeki mevcut finansal mimari nasıl? Öncelikle sanılanın aksine ülkemizdeki mevcut yapı “kurum” bazlı değildir. Bakmayın kamu otoritelerinin Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu ya da Sermaye Piyasası Kurulu veya Sigortacılık Denetleme Kurulu olarak adlandırıldığına. İsimlerinden çok düzenledikleri alanlara bakmak daha anlamlı. Örneğin BDDK, her ne kadar ismi “bankacılık” ile özdeş olsa da, sadece bankaları düzenleyen ve denetleyen otorite değil, aynı zamanda leasing, faktoring, varlık yönetim şirketleri ile örneğin ödeme kuruluşları gibi bir çok finansal kuruluş da yetki alanında. Çok kabaca aslında bütünsel bir yaklaşımla “kredi mekanizmasının” düzenleme ve denetim organı. Keza SPK sadece aracı kurumları değil, aynı zamanda sermaye piyasası faaliyetleri gösteren bankaları, bu faaliyetleri ile sınırlı olarak denetim ve gözetim altında tutuyor. Sigorta Denetleme Kurulu sigortacılık sektörünün yanı sıra bireysel emeklilik sisteminin de gözetim ve denetiminden sorumlu. Ülkemizdeki mevcut finansal mimari yaklaşımını bu anlamda kurumsal olarak değerlendirmek çok da doğru bir tanımlama olmayacaktır.

Tartışmanın temel mihenk taşı finansal düzenlemelerin amaçları ve bu düzenlemelerin icra ettiği fonksiyon. Literatürde finansal düzenlemelerin 3 temel amaca hizmet etmek üzere oluşturulduğu genel kabul gören yaklaşım; i) finansal sistemin risklere karşı korunması ve gerek makro gerekse mikro anlamda sistemik riskin engellenmesi, ii) yatırımcıların korunması ve iii) rekabetin korunması suretiyle piyasalardaki etkinliğin sağlanması. Yatırımcıların korunması noktasında iki temel alt unsur var. Bunlar; piyasa suiistimalleri (market misconduct) ve bilgi asimetrisinin (information asymmetry) önlenmesi[1]. Finansal mimarinin bu amaçlar ve fonksiyonlar çerçevesinde yapılandırılmamış olması finansal sektörün gelişmesine değil tam aksine tıkanmasına neden oluyor.

Bu noktada genel bir yanlış algıyı daha değiştirmek gerekiyor sanırım. Dünyada finansal sistemdeki tüm otoriteleri “tek bir yapı” altında silo yaklaşımı ile birleştirilmesi genel bir kabul ya da eğilim değil. Zaten tek otorite dediğiniz şey pek de "tek otorite" değil. Örneğin İngiltere’de FCA (Financial Conduct Authority) finansal piyasalara ilişkin tek otorite olarak algılanır ancak aslında bu eksik bir yargıdır. Keza İngiltere’de eski adıyla FSA artık iki farklı otoritedir. Bunlardan birisi FCA (Financial Conduct Authority) diğer ise İngiltere Merkez Bankasıdır (artık Mali Denetim Otoritesi (Prudential Regulation Authority) olarak da ifade ediliyor). FCA yatırımcıların korunması, piyasa suiistimallerinin önlenmesi ve bilgi asimetrisinin ortadan kaldırılması yani yatırımcıların korunmasından sorumlu kamu otoritesi iken mikro ve makro seviyede sistemik riskin denetimi, yani finansal kuruluşların mali açıdan sorumluluğu ise İngiltere Merkez Bankasının (ya da Prudential Regulation Authority) görev tanımı içerisindedir. Benzer bir yanılgı Alman Finansal Piyasalar Otoritesi BaFin için de geçerlidir. BaFin silo bir otorite gibi görünmekle birlikte aslında en tepedeki karar mercii olarak ifade edebileceğimiz yönetim kurulu altında, bankacılık, sermaye piyasası ve varlık yönetimi, sigortacılık ve bireysel emeklilik birimlerini düzenleyen/denetleyen (ve idari mali işler, şikayet vb) konseylerden (otoritelerden) oluşmaktadır[2]. Her konseyin kendi münferit düzenleme ve denetim alanları söz konusudur. Daha çok, farklı otoritelerin “otorite” olarak ifade edilmediği, en üstte ise sektörler itibariyle düzenleme yetkisine haiz ve alttaki otorite benzeri birimlerin bütçelerini onaylayan bir "kurullar üstü kurul" şeklinde yapılanmıştır. Ha keza Avustralya'da ASIC bilinir ancak aslında ASIC sadece yatırımcıların korunması ile ilgilenir finansal kuruluşların mali denetimi ve sistemik riskn önlenmesi görevi APRA tarafından yerine getirilir. Hollanda örneğinden de yatırımcıların korunması düzenleme ve denetim görevi ile sistemik riskin kontrolünde farklı otoriteler görev alır. Finansal mimarinin detayına inmeden sadece kurumlar itibariyle konuya yaklaşmak çoğu zaman yanış değerlendirmelere neden olabilmektedir (yaklaşımlar ve ülkeler itibariyle detaylı bir çalışma için http://group30.org/images/uploads/publications/G30_StructureFinancialSupervision2008.pdf).

Varmak istediğim nokta kısaca ifade etmek gerekirse, "tek otorite" diye bir yapı artık dünya tarafından da tasvip edilen bir finansal mimari değildir. Eğer ülkemizde kurgulanacak yapı çok basitçe BDDK, SPK ve Sigortacılık Denetleme Kurulu’nun (ya da herhangi ikisinin) tek otorite altında silo bazlı bir şekilde entegrasyonu (birleştirilmesi) ise, bu yapı yönetsel olarak kolaylıkla sağlamakla birlikte orta vadede finansal piyasalarda beklenen ivmenin sağlanamaması, hatta beklenmeyen problemlerin ortaya çıkması ile sonuçlanacaktır.

Peki yeni finansal mimari nasıl oluşturulmalı. Sanırım buna en doğru cevap aslında yukarıda yer alıyor. Finansal düzenlemelere fonksiyonel açıdan bakılması bir zaruret. Finansal sektörde faaliyet gösteren tüm finansal aracıları kapsayacak şekilde sistemik riskin takibi ve önlenmesi amacını taşıyan bir mali otorite, diğer tarafta ise finansal aktörlerin tümünü kapsayacak şekilde yapılandırılmış bir finansal hizmet (iş yapış kuralları, code of conduct) otoritesi yapılanmasının daha çok görülen bir uygulama. Bu kurgu literatürde “twin-peak” modeli olarak tanımlanıyor.

Bu yapı temelde finansal düzenlemelerin fonksiyonları açısından da anlamlıdır. Keza sistemik risk unsuru, finansal kuruluşların mali yapıları açsından baktığınızda çok da farklı değil. İsmi ne olursa olsun tüm finansal kuruluşların karşı karşıya kaldıkları mali riskler, kimi zaman formları farklı olsa da aslında temelde kredi, piyasa, likidite, kur risk unsurundan oluşuyor. Bu riskler ister banka, ister yatırım kuruluşu isterseniz de sigorta şirketi olun hemen hemen aynı[3]. Bu risklerin makro seviyede sistemi maruz bıraktığı muhtemel kötü senaryolar da birbirinden farklı değil aslında. Bu anlamda olmak üzere mali yapı açısından kurumlar itibariyle farklı birer otoritenin denetim ve gözetimi zorunlu olmayabilir. Bu yapılanma yatırımcıların korunması anlamında da doğru bir yaklaşım olarak kabul edilebilir. Keza aslında yatırımcı açısından bakıldığında mevduat, hisse senedi ya da bireysel emeklilik birer yatırım alternatifidir. Farklı yatırım ürünleri itibariyle yatırımcıların korunması açısından düzenleme ve denetim arbitrajının olmaması oldukça anlamlıdır.

Dünya uygulamaları ve finans literatürü açısından bakıldığında hali hazırda ülkemizde finansal mimaride bu denli ciddi bir yeniden yapılanmaya ihtiyaç gösteren herhangi bir durum yok görünüyor. Keza mevcut yapımız zaten fonksiyonel mimariye çok yakın. Yapılması gereken belki de sadece biraz “ince ayar”. Eğer finansal mimari mutlaka yenilecek ise bu durumda kanımca mali açıdan (prudential) ve iş yapış kuralları (code of conduct) açısından ayrı birer otorite "yeni" finansal mimariden beklenen faydayı sağlayacaktır. Bunun ötesindeki bir yapılanma, hele de tüm finansal düzenleyici ve denetleyici otoriteleri tek otorite altında birleştirmek, dünyanın hemen hemen vazgeçtiği bir yöntemi ülkemizde tekrar denemenin yanı sıra, üretimin ve büyümenin finansmanında zaten var olan dengesizliği, özellikle de kredi mekanizması lehine daha da körükleyecektir.

[1] Daha detaylı bilgi için bakınız file:///C:/Users/TUNCAY/Downloads/DuzenleyiciCerceve_Dokumanlar_TEK_DUZENLEYICI_OTORITE_TuncayYildiran.pdf

[2] file:///C:/Users/TUNCAY/Downloads/dl_organigramm_en.pdf

https://www.bafin.de/EN/DieBaFin/GrundlagenOrganisation/Gremien/gremien_node_en.html

[3] Bakınız Finansal Piyasalarda Düzenleyici Otoritelerin Entegrasyonu; Tuncay YILDIRAN, SPK Yayınları, (Basım Yılı: 2007), Yayın no: 207